利益集团对美国外交决策的影响因不同的利益集团、影响因不同的利益集团、影响的目标不同和影响领域的不同而有所差别。一般而言，经常和长期对美国对外政策有影响的主要有企业集团、工会、农业集团和种族集团。拥有雄厚的资金和与决策者的密切联系是企业集团影响外交决策的优势。工会集团看待对外政策的基本出发点通常是保护国内就业的眼前利益，以人多势众的优势对决策者形成一股压力，主张贸易保护主义。农业集团则通常主张扩大农产品出口，占领外国市场，坚决反对贸易保护主义。主张支持以色列的犹太人组织则是“最活跃且最能有效地影响外交和防务政策的种族和民族集团”。〔30〕在影响的目标上，“国会传统上是许多利益集团的第一站，它庞大的作用及其分散化的权力结构使之成为更加引人注目的目标。然而，在贸易及其他问题领域，游说并非中止于国会，行政部门也受到持续不断的压力冲击”。〔31〕在影响的政策领域，“在国际危机时刻，由于总统常常能唤起更多公众的支持，特殊利益集团发现很难施加更多的影响”，但“对危机领域之外的政策领域如贸易所作的调查发现，特殊利益集团在外交政策制定中发挥决定性作用”。〔32〕又如在有关海外军事基地和海外驻军的问题上，“军方及其在工业界的盟友具有巨大的影响”，但“如果某些外交政策和国家安全问题与军事防务关系不太直接，例如美苏缓和问题，军事和工业联合体的影响就不那么大了。”〔33〕应该指出，确定利益集团对外交决策是否有影响、有多大影响是比较困难的。因为利益集团常常与公众和大众传媒混合在一起对外交决策施加影响；立场对立的利益集团之间还会互相抵消其力量；很多利益集团影响决策是不公开的，传媒也未予以报导。但不论怎样，总体上说，利益集团对美国外交决策的重要影响不容不论和忽视，“外交政策现在比以往任何时候受到更多利益集团的影响。”〔34〕

　　四、公众舆论对美国外交决策的影响

　　公众舆论是指舆论对国家政治、政府政策、公共问题及对处理这些政策和问题的人所公开表示的意见。美国学者认为，在非危机情况下，美国公众舆论由三部分组成：其中3/4是普通群众，除非事情非常重要，这类群体对外交事务知之甚少；第二部分是热心的公众，占15—20％，对外交政策保持浓厚的兴趣；第三部分是舆论制造者，也是最小一部分，他们传播信息，对外交事务作出评判，并在其他两部分公众中寻求支持者。〔35〕由于公众舆论多种多样且常常相互矛盾、变化无常、模糊不清，因此，“很难估计公众舆论在多大程度上是影响决策者的原因，以及有多大的作用”。〔36〕尽管如此，公众舆论“确实对美国外交政策有着相当程度的影响”。〔37〕

　　公众舆论对美国外交决策的影响主要有三个方面：1.公众舆论是外交决策的依据。决策者在制定或改变外交政策时，不能不考虑公众舆论。否则，政策很可能因得不到公众支持而难以执行和继续。但是舆论必须形成强大的声势并通过各种渠道到达决策者，才能引起重视而对决策产生影响。例如，越南战争后期，美国国内强大的反战情绪在迫使尼克松政府尽早结束战争方面起到了重要作用。又如1979年至1980年的伊朗人质危机，“由于人质迟迟得不到释放，卡特政府受到国内愈来愈大的压力”，“随着压力的增加，卡特总统放弃了这些（外交）努力，并决定采取军事行动来解决危机”。〔38〕2.公众舆论是外交决策的反映。政府不只是被动地把舆论作为其决策的重要依据，也反过来影响舆论乃至制造舆论使公众支持其政策，特别是在它提出新政策或改变行之已久的政策的时候。例如在1962年古巴导弹危机中，肯尼迪总统通过发表电视讲话，赢得了美国广大公众和国会议员对其封锁政策的支持，产生了动员公众舆论的效果。又如尼克松政府对华新政策的实施过程中逐步改变美国舆论，使大部分公众由反对变为支持中美关系正常化。3.公众舆论形成对外交决策的约束力。外交政策常常是决策者制定的，公众通常是对之作出反应。决策者和事件本身形成了决策的议事日程，不过，公众舆论为政策制定者作出决策设定了宽泛的界限，尤其是当某个问题成为公众关注的焦点、公众意见形成强烈共识时，这种舆论将对政府决策形成强大约束力。例如越战后期，通过谈判寻求越南问题的和平解决，就是尼克松政府“为了平息国内舆论不满而不得不采取的办法”。〔39〕

　　综上所述，美国外交决策是一个复杂的系统工程，除了根据宪法和法律享有外交权的决策者总统（及其领导的行政部门）和国会之外，还有利益集团和公众舆论等其他角色参与这个过程。总统及其政府决策机构虽然在宪法和法律上与国会分享外交权，但实际上拥有比较优越的决策情报系统、庞大而集中的决策机器和多种多样的决策手段，实际上是美国外交政策的首要决策者。国会是外交政策的重要决策者，它除了通过立法直接制定某些外交政策外，更多的是通过运用财政拨款权、条约批准权、批准任命权和宣战权等，对总统及其行政部门的外交决策及其执行予以监督和约束。自越战结束以来，国会在外交政策制定过程中的作用有了明显的加强。美国对外政策涉及的范围很广，越来越多的利益集团因其利益关联而对外交决策过程施加影响。公众舆论是影响美国外交决策的重要因素，它既是外交决策的依据，又形成对决策者的约束力，决策者反过来总是力图引导和影响舆论以赢得公众的支持。美国外交政策是决策者内部、决策者之间以及决策者与影响者之间不断斗争和寻求妥协的产物。

　　注释：

　　〔1〕〔6〕[美]埃尔默·普利施科：《首脑外交》（中译本），世界知识出版社，1990年版，第10页。
　　〔2〕〔16〕〔17〕〔22 〕肯尼思·詹达等著：《美国民主政府的挑战》，第三版，波士顿，霍夫顿—米夫林公司，1992年，第740、740、740、751页。
　　〔3〕〔20〕弗雷德·哈里斯，加里·沃塞曼：《美国政府》， 伊利诺思，斯科特—福尔斯曼公司，1990年版，第565、577页。
　　〔4〕李道揆：《美国政府和美国政治》， 中国社会科学出版社，1990年，第421页。
　　〔5〕〔8〕〔18〕〔30〕〔33〕[美]希尔斯曼：《美国是如何治理的》，商务印书馆，1986年，第155、244、155、595、593页。
　　〔7〕〔11〕〔19〕〔25〕〔32〕〔35〕伯恩斯，佩尔特森， 克罗宁：《民治政府》，第13版，新泽西，普伦蒂斯—霍尔公司，1989年，第457、457、454、455、453、451页。
　　〔9〕〔10〕〔12〕〔13〕〔14〕〔15〕[美] 赫德里克·史密斯：《权力游戏——华盛顿是如何工作的》，中国人民大学出版社，1991年，第339、338、303、304、300、304页。
　　〔21〕迈尔斯·卡勒：“美国外交政策”，载吉利安·皮尔等编：《美国政治的发展》，伦敦，麦克米伦出版有限公司。1992年，第266页。
　　〔23〕〔24〕〔26〕〔27〕〔28〕〔29〕〔31〕〔34〕〔36〕吉利安·皮尔等编：前引书，第262、266、260、261-262、261-262、269、267、272页。
　　〔37〕[美]罗伊·麦克迪斯编：《当代各国外交政策》，中译本，台北，五南图书出版公司，1991年，第202页。
　　〔38〕〔39〕资中筠主编：《战后美国外交史》，世界知识出版社，1994年，下册，第839、620页。＊

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